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Politiques, stratégies et plans pour la GIZC en Méditerranée |
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Le développement d'une approche GIZC exige un travail continu et progressif au travers de générations successives d'actions. Schématiquement, le processus GIZC procède, à l'origine d'une volonté ou d'une option politique, d'une vision stratégique et d'un plan d'action opérationnel : - La volonté politique est appliquée à
un territoire, c'est à dire un espace, à des hommes et aux
régulations qu'ils entretiennent entre eux, à propos de
la nature. à lire... - Introduction Le développement d'une approche GIZC exige un travail continu et progressif au travers de générations successives d'actions. En premier lieu, il faut centrer l'attention sur l'objet de la gestion côtière. Ensuite, il faut créer la conscience autour de cet objet et établir un dialogue entre les différents acteurs. C'est alors que la coopération peut être promue, suivie par la coordination des activités. En fin de parcours, il sera possible alors d'atteindre le degré d'intégration requis. Il faut rappeler qu'un processus GIZC ne vise pas à remplacer mais à améliorer les formes traditionnelles de planification par une approche participative, qui est le propre de ce processus. De ce tableau ainsi dressé, il apparaît que la GIZC est une démarche animée par un processus dynamique, continu et itératif, destiné à promouvoir le développement durable. Elle est pluridisciplinaire par essence et relève à la fois des dimensions politique, environnementale, économique et sociale. Elle couvre l'ensemble du cycle décisionnel intervenant dans divers domaines comme la collecte d'informations, la planification, la prise de décision et le suivi de la mise en œuvre de la gestion sur un territoire donné. Une telle démarche met en œuvre la démocratie participative, incluant tous les acteurs d'un bout à l'autre du processus. Avant tout, il est primordial de distinguer ce qui relève du processus de gestion et du plan de gestion proprement dit. En effet, le processus correspond à l'ensemble de la démarche à induire et elle comprend, entre autres tâches, celle qui formalise et applique le plan de gestion. Le premier est donc le moyen dont on se dote pour réunir et apporter les conditions optimales d'élaboration et de réalisation du second. Le second résulte de la prise en compte et de l'application du premier. Le déroulement d'un tel processus de GIZC procède en trois phases principales relatives à l'initiation, la préparation et la mise en œuvre d'actions concrètes s'inscrivant dans un plan de gestion. La première phase est pour beaucoup dépendante du contexte politique en place désigné pour promouvoir les grands principes de la GIZC ; la seconde relève de la planification des stratégies à adopter en relation avec des objectifs à fixer à long terme ; et la troisième voit l'engagement des actions qui s'inscrivent dans les plans de gestion. Schématiquement enfin, le processus GIZC procède,
à l'origine d'une volonté ou d'une option politique,
d'une vision stratégique et d'un plan d'action opérationnel.
La décision de mettre en place un processus GIZC dépend de la volonté politique des décideurs. En effet, l'élément le plus important à considérer en vue d'entreprendre une initiative GIZC est d'obtenir la décision gouvernementale. La décision de lancer une telle démarche est à la fois une décision politique et une mesure car elle nécessite des efforts, des actions et des moyens, vis à vis des résistances qu'elle peut rencontrer. Depuis les années 1980, une culture politique internationale
s'élabore autour d'une triple idée inscrite dans la déclaration
de RIO de 1992 ( english;
francais
) : la vulnérabilité des ressources planétaires,
l'interdépendance des acteurs vis à vis de ces dernières,
et leur responsabilité devant les générations futures
pour leur préservation. C'est le concept du développement
durable qui prend forme en s'appuyant de façon solidaire sur les
volets politique, environnemental, social, économique et culturel.
En Méditerranée, dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen, au cours des dix dernières années, la GIZC a été mise en exergue de manière soutenue à travers de nombreuses actions internationales et nationales. Initiées, à l'origine grâce à la politique générale adoptée dans ce sens par le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) , elles se sont concrétisées par la mise en place du Plan d'Action pour la Méditerranée (PAM) qui résulte d'un choix de politique proactive, en offrant un cadre souple pour une approche intégrée GIZC. A ce niveau régional et transnational, l'application de la politique a conduit à l'instauration d'une organisation destinée à développer une vision stratégique commune et, de là, à un plan d'action partagé. Du côté de l'Union Européenne (UE) sa politique pour le développement durable s'est véritablement affirmée en 1996 avec le lancement d'un programme de démonstration sur la GIZC ; dont le bilan formulé en 1999 précise la forme que devra revêtir la future stratégie GIZC menée par la Commission. En mai 2002, une recommandation spécifie les modalités de mise en œuvre d'une stratégie GIZC en Europe (francais; englisch). A compter de cette date, les Etats membres sont invités à rendre compte à la Commission des résultats de la mise en œuvre de cette recommandation à échéance 2007 (5 ans). D'autres décisions traduisent la transformation de la politique communautaire européenne avec notamment la mise en place récente de la Directive Cadre sur l'Eau (2000), qui intervient et procède de la gestion du territoire, côtier en particulier. Au niveau national, la politique générale de tout gouvernement est déclinée en politiques sectorielles destinées à fixer le cadre d'application de ses actions. La plupart du temps, ce sont différents Ministères qui pilotent les politiques sectorielles (industrie, agriculture, pêche, tourisme, eau, etc. ), tant du côté terre que du côté mer. Il y a donc nécessité de bien connaître les politiques (sectorielles) mises en place par ces instances institutionnelles ainsi que les instruments de leur mise en œuvre (législatifs, économiques, institutionnels) dans le contexte politique général qui les régit. La question de la nature du système politique se pose (économie libérale ou étatique, centralisé ou non) car elle conditionne directement les modes de régulations en vigueur. Par ailleurs, il est vital de savoir comment atteindre le niveau suffisant d'intégration politique qui est un facteur incontournable de succès du processus GIZC. Le processus de gestion des zones côtières implique la formulation d'une politique qui lui est dédiée, ainsi que les moyens de sa mise en œuvre et de sa surveillance continue afin d'évaluer les résultats de son application. Par contre, selon les évolutions du contexte, la révision de cette politique dans son cadre général et au travers de ses modes d'application est recommandée pour s'assurer que les objectifs fixés ont été satisfaits ou atteints par la résolution des problèmes de type conflits ou lacunes. L'évaluation des volontés politiques de mise en œuvre d'un processus GIZC est donc recommandée car elle procède de modes de gouvernance nouveaux à promouvoir en veillant à une meilleure utilisation, voire évolution, des cadres juridiques et institutionnels existants. La volonté politique est appliquée
à un territoire, c'est à dire un espace, à des hommes
et aux régulations qu'ils entretiennent entre eux, à propos
de la nature. Ce point est crucial car il vise à délimiter
la zone objet d'une gestion intégrée. A cet effet, il est
important de recourir à une approche globale sur des espaces plus
vastes permettant le développement de cadres stratégiques
et de plans d'actions élargis, à la mesure de l'ambition
de ces démarches. Cet appui politique est indispensable en termes
d'adoption d'une charte ou d'un protocole sur la GIZC et de définitions
d'objectifs prioritaires à long terme allant jusqu'à l'adoption
de stratégies finalisées sous forme d'un plan d'action.
La déclaration politique de l'intention d'agir est une des conditions
préalables aux échelles régionale et nationale d'application.
Elle peut se traduire, par exemple, par sous la forme d'un livre blanc
régional La définition des priorités de politique
générale pour la GIZC est essentielle mais elle peut
être diversement influencée, par la mode, les disponibilités
des données, l'offre de financements extérieurs, les besoins
sectoriels, les impératifs politiques, etc. Pour ce qui concerne
l'information, elle s'inscrit dans le processus de décision et
constitue en soi un outil de nature politique. En effet, l'information
élaborée à bon escient, sous une forme pertinente
et utile aux décideurs, fait office d'outil efficace de communication
et de négociation. Elle sert les débats qui sont partie
intégrante du processus politique. Les contextes politiques sur lesquels sont fondées les structures administratives varient énormément, ce qui conduit à étudier l'environnement des gouvernances en place et, ainsi, les conditions préalables nécessaires à la promotion du développement durable et du concept de GIZC. Il convient alors de travailler à l'harmonisation des politiques publiques et tendre vers une vision partagée à travers toute la structure politique et administrative depuis le niveau régional (ou fédéral, s'il en est), jusqu'au niveau local. Les diverses volontés politiques, sous tendues par les motivations des décideurs, sont fondamentales pour engager un processus GIZC avec des chances de succès et il est, à ce titre, primordial qu'une initiative locale soit soutenue au niveau national en créant les relais appropriés. Au vu de l'imbrication des niveaux politiques impliqués dans la promotion de la GIZC, il est important d'assurer l'harmonisation des objectifs et des plans issus des différentes politiques instituées entre les différents niveaux administratifs. Leur révision est alors recommandée à tous niveaux dans le contexte de la GIZC. Le souci de la bonne adéquation des politiques amène les parties concernées à organiser des ateliers de concertation sur le sujet L'élaboration des stratégies découle des politiques dictées. Elle correspond à une étape cruciale dans la démarche de planification GIZC parce que c'est à ce stade que l'on décide de répondre aux principales questions du type " comment ", " pourquoi ", " où ", " quand " et " qui ". En réponse à ces questions, les méthodologies et instruments qui les mettront en œuvre dans le cadre d'un plan sont choisis. Il convient alors de bien décrire ce que l'on est, les problèmes que l'on a, ce qui nécessite de déterminer ce que l'on veut être et devenir, en rapport avec une vision future. L'étude et la définition d'une stratégie optimale comprend des analyses, des dialogues et des négociations pour faciliter le consensus local sur la vision de la situation future. Elle fait appel à une approche consensuelle pragmatique par adaptation des techniques de prospective. Ce type de démarche prospective s'appuie sur l'étude et l'analyse de scénarios dont le choix entraîne celui d'objectifs (résultats) et de stratégies (chemin à suivre pour y parvenir) de mise en œuvre à court et moyen termes. La construction des scénarios est menée en rapport avec la réalité du terrain et des hommes Des débats entre acteurs sont engagés sur la question de l'évolution la plus probable de leur propre situation en rapport avec celle des milieux naturels. Concertation, médiation et négociation sont les facteurs clés pour faciliter les participations croisées d'acteurs sectoriels et institutionnels et pour approfondir l'analyse des problèmes spécifiques. Il s'agit, en effet, d'identifier des scénarios acceptables et d'aboutir à un engagement des acteurs sur une stratégie de mise en œuvre des moyens (ressources humaines, outils, finances) pour l'élaboration d'un plan de gestion. La coordination d'acteurs, d'institutions, de groupes sociaux est un processus en soi et incontournable. Il vise à faciliter la discussion collective et la définition consensuelle d'objectifs. L'instauration de cette dynamique renforce la notion de gouvernance, qui est au cœur du processus GIZC. A partir d'un agrément commun à l'égard d'une prolongation des tendances, il devient possible de discuter les éléments constitutifs d'un futur souhaitable à long terme. Grâce aux scénarios, le futur souhaitable se transforme en futur possible. Le long terme permet de dépasser les conflits et de passer à une vision commune. L'agrément sur des objectifs à long terme précède et autorise la définition de modalités de gestion à moyen et court terme, consignées dans un plan. La formulation de la stratégie varie selon le cadre législatif et institutionnel existant et par la structure même du problème abordé. Ainsi, elle ne peut être décrite comme un processus unique, reproductible et applicable à toutes les situations en zone côtière, car il n'y a pas une solution unique à chacune d'elles. En effet, l'expérience montre qu'il existe une diversité de stratégies qui peuvent être développées en fonction des particularités locales, voire de conditions nationales ou régionales plus larges. Par ailleurs, l'accent de la stratégie change en fonction des niveaux opérationnels ou administratifs considérés. Au niveau local, il doit refléter les complexités locales. Au niveau national, l'accent peut être mis sur des politiques sectorielles (gestion eau) majeures ou prépondérantes. A ce niveau, les questions d'ordre institutionnel en rapport avec le cadre de politique générale fixé peuvent constituer le noyau d'une stratégie fournissant les directives nécessaires au développement de plans régionaux et locaux. Des stratégies de GIZC doivent être développées
dans chaque pays au niveau national et être intégrées
dans les perspectives de développement et les plans respectifs.
A ce titre, les Etudes d'Impact Stratégique (EIS)
peuvent être particulièrement utiles dans le domaine de la
prospective pour évaluer la pertinence et l'efficacité des
mesures prises Le processus GIZC est une succession de déclinaisons, des volontés politiques en stratégies, elles mêmes en programmes, schémas ou encore plans (parfois projets), qui sont autant de termes synonymes utilisés pour désigner, les plans de mise en œuvre des actions qu'elles ont identifiées et décidées. La phase de formulation d'un programme GIZC se finalise donc sous forme de plans (au sens large). Ces plans sont définis à différents niveaux d'échelles, régionale, nationale, voir locale, tout en pouvant être reliées (voire intégrés) les uns aux autres selon les politiques et stratégies existantes. Ainsi, dans une approche de gestion intégrée pour le développement durable, le plan de gestion peut avoir de multiples dimensions spatiales et thématiques qui conditionnent les modalités de son élaboration. Cependant, c'est au niveau national qu'ils sont quasi systématiquement initiés. Au niveau local, il est rare qu'une action relève d'une initiative purement locale. Bien souvent, de telles actions s'inscrivent dans une démarche plus globale initiée au niveau national, voire régional ou international. Il en va ainsi de leur viabilité et pérennité. Par ailleurs, le cas échéant, ils peuvent, être cadrés par des incitations ou des recommandations, voire des directives ou des orientations provenant du niveau supérieur, régional ou international. Ainsi, à l'échelle euro et méditerranéenne, l'existence et la mise en œuvre de décisions politiques et stratégiques au niveau régional se traduit par des programmes ou des plans élaborées sous l'égide d'institutions comme l'UE avec son programme de démonstration GIZC et son Schéma de Développement de l'Espace Communautaire et le PNUE avec son plan d'action pour la Méditerranée et le Programme d'Actions Prioritaires à court et moyen termes pour l'Environnement Sinon, en général, c'est bien dans un cadre national que les plans (au sens large) prennent toute leur dimension et signification pour engager concrètement l'application des actions répondant aux objectifs fixés par les orientations politiques et lignes directrices érigées par les stratégies adoptées à ce niveau. Ainsi, quel que soit leur degré ou niveau d'application, ils apparaissent comme les instruments privilégiés de mise en œuvre de la GIZC. En outre, l'élaboration d'un plan tient compte de l'articulation des échelles et des niveaux de décision et elle se doit d'être réaliste et progressive dans la prise en compte des problèmes et des volontés politiques et publiques locales. Un tel plan doit aussi contenir une description aussi claire et compréhensible que possible du processus GIZC recommandé dans lequel il s'inscrit et de la façon dont il doit être mis en œuvre et fonctionner. C'est à ce titre que sont élaborés de nombreux programmes nationaux GIZC qui peuvent s'exprimer sous forme de plans directeurs s'adressant à une thématique ou une problématique particulière retenue stratégiquement prioritaire et visant un objectif spécifique. Un plan de gestion peut ainsi revêtir plusieurs formes et dimensions et répondre à des objectifs divers. Mais, il faut garder à l'esprit qu'un risque existe à fixer plusieurs objectifs et de charger ainsi les institutions exécutives d'une charge de travail dépassant leurs capacités et ressources financières. Il ne faut donc pas sous estimer la nécessité d'équilibrer de manière réaliste la dimension et les objectifs prioritaires d'un plan en rapport avec la capacité des institutions locales et nationales impliquées ainsi que le pouvoir et l'engagement des collectivités concernées. En fin de compte, bien que cela ne conduise pas nécessairement à un plan idéal, au sens où il couvre l'ensemble des problèmes côtiers, il s'agit avant tout de produire un plan réaliste, susceptible d'être mis en œuvre selon un partage raisonnable des ressources disponibles. Les éléments principaux d'un plan résultent d'une collaboration dynamique qui aura su intégrer les principaux intérêts potentiellement en jeu. Une participation effective est ainsi souhaitée de la part des représentants des principaux utilisateurs et groupes d'intérêt de la zone côtière en terme de discussions, de négociations et de prises de décisions qui mènent à une formulation adaptée des plans de gestion. Il est donc important de procéder selon un processus ouvert et transparent pour recueillir le consensus optimal qui mènera à l'approbation du plan de gestion. Un plan est composé d'un ensemble d'actions concourrant
à la gestion d'un territoire impliquant soit un renforcement des
institutions existantes et des autorités locales, soit une amélioration
de l'efficacité des programmes de planification existants, ceci
pour combler les lacunes et satisfaire pleinement les grands principes
de la GIZC ) Un plan de gestion guide le développement sur le long terme de la zone côtière tout en assurant la préservation des ressources et la protection de la biodiversité. Il veille aussi à ce que les évolutions d'un secteur ne s'imposent pas ou ne déséquilibrent pas un autre secteur. Il importe donc que la coordination des diverses mesures de planification mises en place par des administrations ou autres instances spécialisées doit faire l'objet d'évaluation régulière et pertinente pour assurer la concordance de leurs actions. Les plans promus au nom de la GIZC ont la prétention de faire porter l'effort sur ces aspects. Les cas réels relevant d'une action de planification, généralement au titre de l'aménagement du territoire, sont très nombreux en Méditerranée. Cependant, ceux relevant d'une initiative GIZC s'inscrivant dans un véritable processus le sont déjà moins et ce, à des stades d'évolution très variables. Cette situation est expliquée par le fait que l'application par les politiques publiques des règles et principes GIZC qui prévalent dans la mise en œuvre d'un tel processus sont relativement difficiles à assimiler et à appliquer. Parmi les cas à citer, il faut d'abord distinguer ceux que le PAM a produit dans le cadre des Programmes d'Aménagements Côtiers (PAC) qu'il a initiés en 1985 dans un certain nombre de pays riverains de la Méditerranée. Ces actions ont pour objet de promouvoir le processus GIZC en incitant les pays bénéficiaires à en adopter les principes et les règles. Ces actions visent en premier lieu à initier le processus GIZC sur une durée de deux à trois ans (phase projet) de façon à créer les conditions favorables de sa mise en œuvre et de permettre aux Etats de formuler un véritable plan de gestion (phase après projet). Ces projets couvrent des espaces de dimensions variables, déterminés en fonction de la problématique traitée et des objectifs de gestion visés. Ils concernent, par exemple, les zones suivantes): les zones côtières nationales d'Albanie, de Malte et de Syrie, les secteurs côtiers de Sfax en Tunisie et d'Alger en Algérie, les baies d'Izmir et d'Ishkenderun en Turquie et de Kastela en Croatie, l'île de Rhodes en Grèce, le site de Fuka-Matrouh en Egypte, etc. L'UE a basé son approche et sa réflexion sur une sélection de cas réels relevant de la GIZC sur son territoire. Trente cinq sites faisant l'objet d'initiatives ou d'actions de planification ont été étudiés et analysés pour élaborer sa politique et sa stratégie sur une gamme argumentée de recommandations. Dans ce cadre, plusieurs sites comme celui de Strymonikos et de l'archipel des Cyclades en Grèce, de la lagune de Venise, etc. ont fait l'objet d'une évaluation du processus GIZC appliqué. Au niveau national, de nombreuses actions sont engagées sans s'inscrire spécifiquement dans une politique ou stratégie GIZC, mais au moins de principes de planification élargis. Citons, à ce titre, le cas du Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux " SDAGE " en France. Certains cas ont d'ailleurs servi de support à des initiatives typiquement GIZC, dans le cadre de PAC. On peut citer, dans ce registre les plans d'aménagement de la zone côtière adriatique méridionale et de l'Adriatique Nord et de son arrière pays ou par example le plan directeur national pour la côte israëlienne (Israel Master Plan.doc) Enfin, au niveau local, de nombreux cas de gestion existent également, relevant de l'application de mesures GIZC de niveau national ou régional. C'est le cas, par exemple, des Schémas d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) qui sont la déclinaison locale des recommandations du SDAGE, comme également les plans de gestion locaux établis sous divers statuts par le Conservatoire du littoral en France, les plans de gestion de zones protégées, quel que soit leur statut (réserves naturelles, parcs nationaux, sites inscrits, etc.) Mis au service de la gestion de ces espaces, des instruments spécifiques, de type SIG, observatoires, tableaux de bord, etc. sont généralement mis en œuvre pour aider à gérer l'information nécessaire aux gestionnaires de ces espaces. Devant le nombre d'initiatives et de réalisations,
la question se pose de savoir quel est le degré réel de
performance atteint ? Effectivement, chaque cas est particulier et diffère
des autres. Aussi, il est très important, sinon indispensable,
de connaître les facteurs (favorables et défavorables) qui
ont contribué aux situations actuelles, et éventuellement
futures. Pour apporter des réponses à ces questions cruciales,
les systèmes de suivi peuvent apporter des éléments
mais, bien souvent insuffisants (inefficaces) le recours à des
analyses spécifiques des situations existantes est nécessaire
pour en tirer les leçons des expériences vécues
et en déduire les principes de bonne
pratique pour la GIZC (
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